政府信息公开

自治区党委 自治区人民政府

关于推进旅游业跨越式发展的意见

(2011年5月)

为了深入贯彻落实中央新疆工作座谈会和《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）精神，推动旅游业跨越式发展，尽快把旅游业培育成为扩内需、调结构、促就业、惠民生的战略性支柱产业和富民产业，把新疆建设成为我国重要的旅游目的地，特提出如下意见：

一、推进旅游业跨越式发展的重要意义

（一）推进旅游业跨越式发展具有独特优势。我区是“古丝绸之路”的通衢之地和中西方文化交汇地，历史文化璀璨夺目，民族风情绚丽多彩，名胜古迹众多；地域辽阔，地形地貌复杂多样，自然风光神奇独特，旅游资源丰富、种类齐全；具有连接亚欧、毗邻多国的地缘优势，是我国向西开放的桥头堡和亚欧大陆通道的重要枢纽，旅游业发展潜力巨大、前景广阔。

（二）推进旅游业跨越式发展面临重大的历史机遇。随着改革开放的深入推进，新疆已成为国家向西开放的前沿和重要的区域商贸中心，现代服务业日趋活跃；航空、铁路、公路立体化交通网络日趋完善，交通条件显著改善，旅游业发展的瓶颈制约得到有效缓解。中央新疆工作座谈会的召开和全国新一轮对口援疆工作的全面启动，为新疆大建设、大开放、大发展带来了千载难逢的历史机遇，也为新疆旅游业跨越式发展创造了难得的历史机遇。

（三）推进旅游业跨越式发展具有重大战略意义。旅游业是产业关联度高、覆盖面广、带动作用大、就业机会多、综合效益好的朝阳产业，是节约资源、保护环境的可持续产业，也是惠及民生的富民产业。旅游业具有“一业兴、百业旺”的综合效应，既可扩大消费，还可带动交通、住宿、餐饮、文化、娱乐、会展业发展，对金融、物流、信息等现代服务业发展具有积极促进作用。旅游业是劳动密集型产业，具有就业门槛低、就业容量大和带动效果明显的特殊优势，能够吸纳大量就业。旅游业是对外开放和人文交流的窗口，是实施现代文化引领的重要载体。推进旅游业跨越式发展，对于深入贯彻落实科学发展观、进一步扩大开放、推动消费升级、带动相关产业发展、加快产业结构调整和经济发展方式转变、提高各族群众生活水平、推进新疆跨越式发展和长治久安具有重要的战略意义。

二、总体要求

（一）指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻落实中央新疆工作座谈会精神，进一步解放思想，转变观念，深化改革开放，加强统筹协调，转变发展方式，优化产业结构，提升发展质量，提高综合效益，在发展理念、发展模式、旅游资源开发、基础设施建设、宣传促销、财税及投融资政策等方面取得新突破，建设一批国家级乃至世界级旅游精品名牌，加快由旅游资源大区向旅游产业强区跨越，把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业、改善民生的重要富民产业和人民群众更加满意的现代服务业，把新疆建设成为我国重要的旅游目的地。

（二）基本原则。

1.坚持改革创新原则。破除制约跨越式发展的体制机制障碍，充分发挥市场对资源配置的基础性作用和政府主导作用。强化政府统筹协调、政策激励、资源整合和市场监管职能，加快体制改革和制度创新，着力构建具有新疆区域特色的旅游业发展新格局。

2.坚持科学跨越原则。走内涵式发展道路，推动旅游产业由粗放型向集约型、由规模型向效益型转变，加大资源整合力度，加快产业升级，提高旅游产业的综合竞争力和综合效益。开发利用旅游资源，必须坚持环保优先、生态立区的理念，坚持走资源开发可持续，环境保护可持续的道路。

3.坚持精品发展原则。实施品牌战略，优化旅游业发展空间布局和产品结构，加快旅游精品景区、线路、项目和重点旅游城镇、县建设，培育一批特色鲜明、设施完善、服务优良、效益显著的著名旅游目的地。

4.坚持现代文化引领原则。突出新疆区域特色、民族特色，丰富旅游文化内涵，对传统旅游文化资源进行创造性开发和现代化转换，大力开展旅游文化宣传和旅游节庆活动。

5.坚持以国内旅游为重点的原则。充分利用国内、国际两个市场、两种资源，大力发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游，做大、做好疆内旅游。

（三）发展目标

“十二五”期间，全区旅游经济总量增长速度高于全国平均水平，旅游接待总人数和总收入年均增长20%以上。到2015年，旅游市场规模进一步扩大，国内旅游人数达8000万人次，入境旅游人数达200万人次；旅游总收入突破850亿元，力争达到1000亿元，占GDP的比重在8%左右；旅游行业新增就业10万人。旅游业可持续发展能力明显增强，旅游服务质量显著提高，市场秩序和发展环境进一步优化，经济效益和社会效益大幅提升，旅游产业规模、质量、效益综合指标基本达到旅游大省（区）水平。到2020年，把新疆建设成为我国重要的旅游目的地。

三、主要任务

（一）实施改革创新战略，进一步完善旅游产业体制机制。

1.放宽旅游市场准入条件，简化审批手续。鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制大企业、大集团投资旅游产业。推进国有旅游企业改组改制，支持民营和中小旅游企业发展，支持有实力的企业通过兼并、重组、收购等方式，实现旅游企业集团化、规模化经营，培育一批品牌旅行社集团、旅游饭店集团、旅游景区经营集团、旅游商品生产销售集团和旅游文化娱乐制作演出集团。壮大旅游企业经济实力，提高整体竞争力。支持有条件的旅游企业上市融资，力争在“十二五”期间有2至3家旅游企业上市。

2.有效调节旅游市场供求机制。探索发行区域旅游“一票通”、“一卡通”，制定旅游景区门票、民航机票价格优惠政策，扩大旅游消费。鼓励城乡居民年均出游2次和带薪休假出游，鼓励和支持企事业单位开展奖励旅游和旅游健身活动，鼓励和支持学校开展夏令营、冬令营活动。

3.推进旅游管理体制改革。积极探索并逐步实行旅游资源一体化管理，适时组建新疆旅游投资集团，搭建重大旅游建设项目投融资和担保平台。建立和完善适应旅游业跨越式发展的综合协调机制，充分发挥自治区旅游产业发展领导小组的作用。

（二）实施旅游精品战略，进一步完善旅游产品体系。

1.巩固优势明显的观光产品基础性地位，实施旅游精品建设和品牌带动战略，提升旅游产品的文化内涵和科技含量。进一步完善喀纳斯、天山天池、葡萄沟、那拉提等5A级景区的基础设施和服务体系，充分发挥龙头景区的带动和示范作用，五年内再创建一批5A级景区。加快建设可可托海、赛里木湖、巴音布鲁克天鹅湖、库姆塔格沙漠公园、乌鲁木齐南山、天山大峡谷等重点景区，着力打造30个年接待游客过百万人次的核心景区。构建“三山（阿勒泰山、天山、昆仑山）、两盆（准噶尔盆地、塔里木盆地）、一中心（乌昌旅游集散中心）”的旅游产业发展新布局。

2.进一步完善城市旅游功能和服务设施，建设一批环境优美、功能齐全的旅游城市。把乌鲁木齐、吐鲁番、克拉玛依、石河子、哈密、库尔勒等城市建设成为我区重要的旅游集散地和旅游目的地。推动喀什、伊宁两个旅游商贸中心城市建设，发挥喀什、霍尔果斯特殊经济开发区的作用，做大民俗旅游和边境旅游。规划建设一批特色鲜明、文化浓郁的旅游县和旅游乡（镇）。

3.大力发展“农家乐”，开展各具特色的农业观光、农（牧）家体验旅游活动，建设特色景观旅游村镇和休闲农庄。积极发展休闲度假旅游，支持城市周边休闲度假带建设，创建国家级旅游休闲度假区。积极推进生态旅游示范区、民俗文化旅游区、乡村旅游示范区、旅游休闲度假区和大型主题公园建设。

4.支持各地因地制宜发展生态旅游、森林旅游、草原旅游、商务会展旅游、体育健身旅游、文化科考旅游、工业旅游、农业旅游、红色旅游、边境旅游以及沙漠探险、自驾车等特种旅游项目，推进特种旅游基地建设。

（三）实施旅游畅通战略，进一步改善旅游交通条件。

1.加快推进高等级公路通达重点景区的建设步伐，打通连接景区的快速通道。对途经3A级以上景区的高速公路和高等级公路设置出入口，对5A级景区道路进行升级改造，全面提高旅游景区的可进入性和通达性。旅游旺季增开主要旅游城市间的旅游专列，完善旅客列车车票预售和异地购票办法。城市公交服务网络要逐步延伸到周边主要景区和乡村旅游点。

2.加快空中旅游通道建设。推动乌鲁木齐国际航空枢纽建设，增加乌鲁木齐至周边国家和欧洲主要城市的航线，开通更多的疆内旅游城市之间的环线，改善支线机场旅游接待设施和条件。

（四）实施旅游基础设施优化战略，进一步改善和提升旅游接待能力。

1.在国家和自治区重点建设项目中增加旅游基础设施项目的比重，重点建设旅游道路、机场、景区停车场、游客服务中心、旅游安全、应急救援以及环境保护等基础设施。按照扩大规模、强化功能、丰富内涵、提升品质、完善服务、优化环境的要求，选择优势突出并对周边资源具有整合功能、对旅游线路具有支撑作用、对区域旅游具有带动效应的重点项目加快建设步伐。加强重点旅游城市游客集散中心建设。

2.加强旅游配套服务设施建设，全面提升旅游综合接待能力。到2015年，新增五星级酒店10家。引进品牌连锁饭店，鼓励和支持旅游中心城市和重点旅游目的地建设三星级以上商务会展酒店和度假型酒店，鼓励和支持旅游景区建设家庭旅馆、乡村客栈、汽车旅馆和旅游宿营地。

3.规范和完善旅游标识标牌。实施公路旅游标识标牌专项工程，凡公路沿线有A级以上景区的，应设立规范化的旅游景区交通指示牌。开展对优秀旅游城市标识标牌统一规范工作。

4.加快旅游厕所工程建设。五年内在3A级以上景区、重点旅游区、旅游城镇以及高等级公路综合服务区和加油站建设旅游星级厕所。

（五）实施冬季旅游突破战略，打造西部冰雪旅游胜地。

大力开发冬季冰雪旅游，将冰雪旅游与民俗旅游、冰雪体育项目结合起来。支持高档次滑雪场建设，提升高等级滑雪场综合接待能力，加快冰雪旅游基地建设步伐。积极申办全国性和国际性冰雪运动赛事。力争将“新疆冰雪旅游节暨冬季旅游产业博览会”升格为“中国西部冰雪旅游节”。

（六）实施旅游要素提升战略，加快旅游商品开发和旅游餐饮业发展。

1.推动旅游商品产业化进程。综合利用财税、信贷、创业等优惠政策，扶持企业和个人从事旅游商品研发、生产和销售。加强旅游购物商品基地建设，创建旅游商品市场品牌。积极培育民族工艺美术品、民族服饰、土特产品生产专业户、专业村和生产基地。对旅游商店实行挂牌管理。

2.打造知名旅游餐饮品牌。制定旅游餐饮业服务标准，推动旅游餐饮业标准化、专业化进程。鼓励组建大型餐饮集团，促进旅游餐饮向品牌和连锁方向发展。突出餐饮业地域和民族特色，努力提高餐饮文化内涵。支持旅游中心城市民俗特色饮食一条街建设。对旅游餐馆实行挂牌管理。

（七）实施现代文化引领战略，进一步促进旅游文化发展。

促进旅游与文化的结合，进一步挖掘、整合和提升新疆历史文化与民族文化、传统文化与现代文化的内涵，充分挖掘和展示草原文化、绿洲文化、军垦文化、戈壁文化以及民族民俗文化内涵，深度开发旅游文化产品，全面提升旅游产品的文化品位，加快旅游文化产业的品牌化、集聚化和规模化发展，提高旅游产业的核心竞争力。重点扶持西部歌王王洛宾传承艺术、十二木卡姆、麦西来甫、刀郎艺术、阿肯弹唱、龟兹艺术等具有典型地方特色和民族特色的演艺产品，以历史文化名城、知名景区景点为依托，将现代文化和时尚要素融入传统文化资源，推出一批民族风情浓郁、时代特色鲜明、具有现代文化风格和较强吸引力的旅游演艺产品和大型实景演出。积极开发文化观光旅游，培育和拓宽旅游文化市场。

（八）实施全方位旅游营销战略，进一步开拓旅游客源市场。

1.加强旅游宣传促销工作。以提升新疆旅游整体形象为目标，以“新疆是个好地方”为主题，加强旅游宣传品制作，整合资源和资金，建立和完善政企联手、部门联合、上下联动的宣传促销机制，利用节庆、论坛、会展、招商、体育赛事、文化交流等活动平台，多层次、多形式、全方位地大力开展宣传促销，广泛吸引客源。充分利用对口援疆工作机制，加大对19个对口支援省市的宣传促销和市场开发力度。进一步突出特色，提升水平，办好新疆国际旅游节、中国新疆国际旅游摄影节暨国际胡杨节、新疆特种旅游节、新疆冰雪旅游节暨冬季旅游产业博览会，打造吐鲁番葡萄节、哈密瓜节、石河子军垦文化节、和田玉石文化旅游节、那达慕大会等旅游节庆品牌。

2.做好旅游客源市场调研与分析，创新旅游营销模式，形成集聚和放大效应，提高宣传促销效果。高度重视媒体作用，有效运用现代网络营销模式，加快旅游网站建设，拓展营销渠道，提高旅游宣传促销覆盖率。

3.加强与主要客源国(地区)、国内各省区市和旅游机构合作，围绕长三角、珠三角、环渤海三大客源市场，在保持大众观光旅游客源稳步增长的基础上，大力拓展中高端会展、商务、休闲、度假、特种旅游客源市场。稳定欧美传统观光旅游客源市场，积极拓展东亚、东南亚观光旅游客源市场，重点开发中东、中西南亚、欧洲购物旅游客源市场。

（九）实施产业融合战略，进一步加快兵地融合和区域协调发展。

1.推进旅游与交通、文化、体育、农业、林业、经贸、商业、水利等相关行业的融合发展，形成相互协作、部门联动、区域联合、融合发展的大旅游格局。

2.促进兵地融合发展。充分发挥生产建设兵团在全区旅游业发展中的重要作用，坚持资源共享、产业整合、一体化发展的原则，共同开发旅游产品、旅游线路和客源市场，实现优势互补、共赢发展。促进兵团军垦文化旅游、绿洲生态旅游大发展。

3.加强区域旅游合作。深化西北五省区旅游协作，建立和完善信息共享、联合招商引资、打造精品、宣传促销、客源互送等方面的合作机制，构建无障碍旅游绿色通道。广泛开展与“丝绸之路”沿线国家的旅游合作，建立与上海合作组织、中亚区域经济合作机制成员国的旅游交流和合作机制，推动建立喀什中南亚跨国旅游合作区、阿尔泰山跨国生态旅游合作区和伊犁中哈跨国旅游合作区。

（十）实施旅游环境优化战略，进一步提高旅游服务质量和水平。

1.加大旅游市场监管力度。落实各级政府和相关部门的监管责任。要完善旅游行政执法体系，健全旅游市场监管机构。发挥12301投诉咨询热线的作用，切实维护旅游消费者的合法权益。加强旅游服务质量监督管理和旅游投诉处理，有效整治“零负团费”、无证经营、强迫消费、欺诈游客等违法行为。

2.开展诚信旅游创建活动。制订旅游从业人员诚信服务准则，建立旅行社、宾馆饭店、旅游购物店、旅游景区、旅游汽车公司信用等级制度，在新疆旅游网站建立旅游企业和从业人员诚信信息公示平台，发挥公众舆论的监督作用。逐步建立以游客评价为主的旅游目的地评价机制。

3.加强旅游安全与质量体系建设。落实旅游经营单位安全主体责任和属地监管责任，旅游景区、旅行社、旅游星级饭店、旅游汽车公司要建立健全旅游安全教育、预防、检查、报告制度，各相关部门要认真履行职责，完善应急预案，做好应急处置、紧急救援和保险理赔等工作。

4.加大旅游信息化建设力度。以信息化为主要途径，提高旅游服务效率。积极开展旅游在线服务、网络营销、网络预订和网上支付，充分利用社会资源构建旅游数据中心、呼叫中心，全面提升旅游企业、景区和重点旅游城市的旅游信息化服务水平。进一步完善集旅游政务、旅游资讯和旅游商务于一体的新疆旅游网站，为国内外游客提供全方位的旅游信息服务。

四、保障措施

（一）加强旅游法制、规划和标准化建设。

加快旅游立法，制定《新疆维吾尔自治区旅游条例》以及旅游景区开发、保护和管理方面的地方性法规。完善旅游规划体系，高起点、高水平、高标准地编制旅游业战略性发展远景规划。编制新疆国家旅游目的地建设规划、旅游基础设施建设规划、冰雪旅游发展规划、乡村旅游发展规划和旅游文化产业发展规划等专项规划，做到科学规划、严格保护、合理开发、永续利用。加快旅游服务标准体系建设，提高旅游服务质量。抓好特种旅游服务标准、旅游宿营地评定标准、旅游餐馆服务标准、旅游购物商店服务标准以及其他地方旅游服务标准的制订工作。

（二）加大政府资金投入力度。

1.在“十二五”期间增加旅游业发展专项资金。2011年自治区旅游业发展专项资金增至1亿元，以后逐年递增，到2015年达到2亿元，或根据旅游业发展实际需要，提前2年达到2亿元。重点用于旅游基础设施建设、宣传促销、规划编制、人才培训、旅游公共服务体系建设等。各地也要加大旅游投入，将旅游业发展专项资金列入本级预算。

2.争取设立以财政投入为导向的旅游产业发展基金。基金来源主要从资源税、旅游企业所得税收入中按适当比例提取，重点用于旅游资源开发、旅游基础设施建设、旅游产品与线路开发、旅游宣传促销、旅游商品开发生产与销售、旅游教育与人才培养和旅游项目贷款贴息等方面。同时，按照市场化运作和管理方式设立旅游文化发展基金。

（三）加强税收和金融信贷政策支持。

对自治区境内旅游企业的税收优惠政策按照《关于促进我区旅游业发展的财税政策的通知》（新政发〔2010〕116号）执行。对符合旅游市场准入条件和信贷原则的旅游企业和旅游项目，要加大多种形式的融资授信支持，合理确定贷款期限和贷款利率。对有资源优势和市场潜力但暂时经营困难的旅游企业，金融机构要按规定积极给予信贷支持。自治区信用担保集团要把旅游企业融资贷款作为信用担保的重要项目，努力解决贷款难问题。探索开发适合旅游消费需要的金融产品。拓宽旅游企业融资渠道，支持符合条件的旅游企业发行短期融资券、企业债券和中期票据。积极推进金融机构和旅游企业开展多种形式的业务合作。

（四）加强旅游人才队伍建设。

整合旅游教育资源，加强学科建设，优化专业设置，深化专业教学改革，大力发展旅游职业教育，建设旅游人才培训基地，组建旅游职业学院，提高旅游教育水平。建立和完善旅游职业资格和职称制度，培养一批职业经理人。重视培养少数民族旅游人才。抓紧改革完善导游等级制度，提高导游人员专业素质和能力，实施中高级导游培训规划，培养一批名导游和高素质讲解员。要利用对口援疆机制，加大旅游人才的培训与引进力度，每年选派一批旅游业务骨干和管理人员到对口支援省市学习深造。建立吸引人才、培养人才和人尽其才的机制。

（五）加强科学决策，完善考核激励机制。

1.建立科学的决策机制。对涉及旅游业发展的重大问题，广泛听取意见，集思广益，提高决策水平。建立旅游决策咨询机构，组建新疆旅游专家咨询委员会和旅游研究院，加强决策调研和产业发展研究。

2.建立目标管理责任考核机制。将旅游产业发展指标纳入年度目标管理责任考核指标体系，自治区人民政府与地州市人民政府（行政公署）签订目标管理责任书，并进行考核。

3.建立激励机制。对入境旅游和国内旅游的优秀组团旅行社以及在旅游业发展中做出突出贡献的单位和个人实行奖励制度。其中，对创建为5A级景区的，自治区财政从当年旅游产业发展专项经费中一次性奖励300万元，其他奖励办法由自治区旅游行政管理部门研究制定。

4.建立行业自律机制。积极推动旅游行业协会的改革与发展，充分发挥旅游行业协会的桥梁纽带、行业自律和服务企业作用。

（六）加强组织领导，形成发展合力。

各级党委、政府要进一步深化对旅游工作的认识，把推进旅游业跨越式发展摆在十分重要的位置，建立完善强有力的旅游领导机制和工作协调机制，组织制定和落实更加有利于加快旅游业发展的政策措施，营造良好的旅游业发展环境，形成全社会关心和支持旅游业发展的强大合力。发展改革部门要把旅游业纳入国民经济和社会发展计划，加强旅游项目的立项、规划编制和综合协调工作。财政部门要研究制订旅游产业投资政策和财政扶持政策，逐年增加旅游业发展专项资金，加大对旅游基础设施建设的财政投入。宣传部门要把旅游宣传纳入年度宣传工作重点，切实加大对内对外宣传力度，新闻媒体要加大旅游公益性宣传。交通运输部门要将连接旅游景区道路建设列入交通建设规划优先安排，建立安全便捷的综合旅游交通网络。国土资源部门应在年度土地供应上适当增加旅游业发展用地，积极支持利用荒山、荒地、荒滩等开发旅游项目，支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业。经济和信息化管理部门要积极支持旅游信息化建设，支持旅游企业建立在线服务和电子商务平台。环保部门要搞好旅游景区和周边环境治理、污染防治和生态保护。林业、水利、文化部门要积极推动旅游文化产业发展，支持旅游文艺创作和大型旅游文化实景演出，丰富旅游文化内涵。体育部门要积极培育自行车、摩托车、汽车、登山等专项运动赛事品牌，大力发展体育旅游。科技部门要加大对旅游的科技支撑力度，运用地理信息系统和管理信息系统相结合的现代技术手段，建设数字化、智能化旅游服务科技示范工程。人力资源和社会保障部门要把旅游促进就业纳入就业发展规划和职业培训、职业认证。公安、卫生、工商、质监和旅游部门要加强联合执法。旅游部门要转变职能，改进作风，加强对旅游业发展的协调、引导、管理和服务，进一步简化行政审批，坚持依法行政，为各级党委、政府发展旅游业当好参谋助手。其他相关部门要根据各自职能和任务分工，各负其责，紧密配合，形成发展合力。